La légalité en situation de crise

Le principe de légalité des actes administratifs a pour finalité l’intérêt général. En situation de crise, appliquer les mêmes règles que celles prévues pour des situations ordinaires contredit cette finalité. La vie d’un État n’est pas un long fleuve tranquille. C’est pourquoi, la constitution et les lois de la République prévoient  des normes applicables au gré des soubresauts de l’histoire; il y va parfois de la survie de l’État. Or, si l’État disparait, les lois de la République n’ont plus lieu d’être.

Ainsi, lorsque la défense de l’intérêt général l’exige, le principe de légalité peut être adapté. Ces adaptations sont organisées par des règles écrites (I). Il existe aussi des règles non-écrites qui découlent de la nécessité d’assurer la pérennité de l’État (II).

I.- Les règles écrites applicables en situation de crise

La constitution haïtienne du 29 mars 1987 prévoit deux atténuations au principe de légalité des actes administratifs: l’état de siège (A) et l’état d’urgence (B). La chambre des Députés et le Sénat, réunis en Assemblée nationale, statuent sur l’opportunité de l’état d’urgence et de l’état de siège, arrêtent avec l’Exécutif les garanties constitutionnelles à suspendre. L’Assemblée nationale se prononce aussi sur toute demande de renouvellement de cette mesure (art. 98.3).

Malgré leur apparente similitude, l’état d’urgence et l’état de siège diffèrent du point de vue de leur cause et de leur modalité de mise en œuvre.

A.- L’applicabilité de l’état de siège

L’état de siège est applicable en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée. Il se caractérise par l’extension des pouvoirs de police, par le transfert de pouvoirs de police de l’autorité civile à l’autorité militaire et par la création de juridictions militaires. Voilà pourquoi, l’état de siège est très encadré par la constitution haïtienne.

En effet, aucune partie du territoire haïtien ne peut être déclarée en état de siège qu’en cas de guerre civile ou d’invasion de la part d’une force étrangère (art. 278). L’Arrêté du Président de la République déclarant l’état de siège  doit être contresigné par le Premier ministre et par tous les ministres et porter convocation immédiate de l’Assemblée nationale qui doit se prononcer sur l’opportunité de la mesure et arrêter avec le pouvoir Exécutif les garanties constitutionnelles qui peuvent être suspendues (art. 278.1 et 278.2).

L’état de siège devient caduc s’il n’est pas renouvelé tous les quinze jours après son entrée en vigueur par l’Assemblée nationale qui doit siéger pendant toute la durée de l’état de siège (art. 278.3 et 278.4).

B.- L’applicabilité de l’état d’urgence

L’état d’urgence se situe à une échelle inférieure de l’état de siège. Dans l’état d’urgence, c’est aux autorités civiles – et non militaires – que des pouvoirs exceptionnels sont conférés. Il peut être déclaré, sur tout ou partie du territoire haïtien,  en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de catastrophe naturelle.

Il existe une différence de nature et non une différence procédurale, entre l’état de siège et l’état d’urgence. L’article 98.3 de la constitution haïtienne trace une procédure en trois étapes pour l’instauration de l’état d’urgence ou de l’état de siège. Première étape, l’Exécutif prend un Arrêté déclarant l’état d’urgence ou l’état de siège avec motifs à l’appui. Sur la base de l’Arrêté présidentiel , le Parlement, réuni en Assemblée nationale, adopte une résolution statuant sur l’opportunité de l’état d’urgence ou de l’état de siège (deuxième étape). Dernière étape, l’Assemblée nationale vote une loi déterminant les modalités de l’état d’urgence ou de l’état de siège. Il s’agira de préciser particulièrement les garanties constitutionnelles à suspendre pour un temps limité.

II.- Les règles non-écrites applicables en situation de crise

Dans le silence de la constitution et de la loi, on peut admettre des atténuations au principe de légalité en cas de circonstances exceptionnelles (A). Par ailleurs, les actes de gouvernement échappent au contrôle du juge (B) quelle que soit la situation.

A.- La théorie des circonstances exceptionnelles

On entend par circonstance exceptionnelle, une situation qui ne permet pas l’observation des règles ordinaires sans compromettre l’intérêt général et qui impose à l’administration d’agir pour ne pas mettre en danger cet intérêt supérieur. La théorie des circonstances exceptionnelles se rapproche de la théorie de l’état de nécessité en droit pénal. Quand les intérêts supérieurs de la nation l’exigent, les autorités et les fonctionnaires en situation de décider ne perdent pas de temps en de vaines conjectures, ils prennent les mesures qu’imposent les circonstances. Par analogie à ce qu’on qualifie en droit commun de non-assistance à personne en danger, le fonctionnaire en situation d’agir qui n’agit pas, alors que la République est en danger, risque de voir sa responsabilité engagée au moment du retour à la normalité.

Une circonstance exceptionnelle n’est pas un état d’exception, ce qui serait inacceptable dans un État de droit. Elle n’échappe pas au contrôle du juge qui pourra contrôler a posteriori (au retour à la normalité) si les conditions étaient bien remplies pour qualifier une situation d’exceptionnelle et si les actes posés par un fonctionnaire dans une telle circonstance étaient nécessaires et proportionnels.

Contrairement aux circonstances exceptionnelles qui font l’objet du contrôle du juge, les actes de gouvernement échappent au contrôle de celui-ci.

B.- La théorie des actes de gouvernement

Certains actes, par leur nature, échappent au contrôle opéré par le juge administratif: ce sont les actes de gouvernement. Cela s’explique par la différence fondamentale entre administration et gouvernement.¹ Il existe deux catégories d’actes de gouvernement: les actes pris par l’Exécutif dans ses rapports avec le Parlement (promulgation d’une loi par exemple) et les actes en matières de relations internationales (par exemple, ratification d’un traité). Tous ces actes relèvent de la mission de gouvernement accordée aux élus par le peuple. Permettre au juge d’interférer dans de tels actes serait un déni de démocratie ou une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

Est-ce à dire que ces actes échappent à tout contrôle? Certainement pas. Le contrôle des actes de gouvernement relève uniquement du Parlement. Néanmoins, ils échappent au contrôle juridictionnel qui est le sort réservé aux actes administratifs.

¹ Voir le billet “Quelle différence entre administration et gouvernement?” publié sur ce blog.

Jacques Alain Mondésir

Docteur en Droit public de l'Université de Lorraine, Alain Mondésir est détenteur d'un master en Droit public, spécialisation Droit des… Lire la suite

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