La légalité des actes administratifs

La loi est l’expression de la volonté générale car elle est l’œuvre du Parlement composé des représentants du souverain: le peuple. Elle est aussi la principale source de légalité de l’action administrative.

Le Règlement constitue une autre source non négligeable de légalité. Œuvre du Pouvoir exécutif, il ne jouit pas de la même onction de légitimité que la loi; d’où son statut inférieur par rapport à celle-ci.

Entre la loi et le Règlement, il n’y a donc pas tant de différences formelles mais plutôt organiques. Il est donc nécessaire de préciser les domaines de la loi (I) et du Règlement (II) ainsi que les conséquences juridiques du non-respect de ceux-ci par l’administration.

I.- La loi, source de légalité des actes administratifs

Il existe deux types de lois: les lois ordinaires qui sont les plus nombreuses et les lois organiques qui déterminent les modalités d’application de certaines dispositions constitutionnelles. Dans l’état actuel du droit positif haïtien, cette distinction n’implique aucune conséquence juridique. La Constitution haïtienne de 1987 précise néanmoins qu’il faut une loi pour organiser différents domaines (A). L’administration devra veiller à ce que ses actes soient conformes à la loi (B).

A.- Domaines de la loi

Au regard de la constitution haïtienne de 1987, la loi détermine: les règles relatives à la nationalité haïtienne (art. 10), les règles relatives à l’exercice des droits civils et politiques (art. 16), les conditions de reconnaissance des religions et des cultes (art. 30.2), les conditions de reconnaissance et de fonctionnement des partis politiques (art. 31.1), les modalités d’acquisition et de jouissance de la propriété privée (art. 36), les règles qui conditionnent l’exploitation des mines et des carrières (art. 36.6), les conditions d’admission et de séjour des étrangers (art. 53). C’est aussi la loi qui protège la propriété scientifique, littéraire et artistique (art. 38) et qui fixe les conditions de limitation de la liberté et du secret de correspondance (art. 49). Le vote de la loi budgétaire est une prérogative essentielle du Parlement (art. 111.2).

Par ailleurs, l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales  sont réglés par la loi (art. 63 et s.). Plus généralement, il faut des lois organiques pour déterminer l’organisation et le fonctionnement des institutions indépendantes et autonomes créées par la constitution: l’organisation judiciaire (art. 173.2 et s.), le Conseil électoral (art. 191.1), la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif, le Conseil constitutionnel.

B.- Légalité des actes administratifs

L’administration est tenue de respecter la loi. Mais que se passe-t-il si un acte administratif est conforme à une loi qui elle-même est contraire à la constitution? Que se passe-t-il si ce même acte est conforme à une loi qui elle-même est contraire à un traité ratifié par Haïti?

Dans le premier cas de figure, cet acte sera déclaré inconstitutionnel et le Conseil constitutionnel devra sanctionner cette loi contraire à la constitution car il est juge de la constitutionnalité des actes administratifs. En ce qui concerne le traité, deuxième cas de figure, dans l’ordre juridique haïtien, il est au même niveau que la loi. Le traité ratifié abroge toute loi qui lui est contraire. Donc, un acte administratif, fondé sur une loi antérieure à un traité, est illégal et sera sanctionné par la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif qui est juge de la légalité des actes administratifs. En revanche, si la loi a été promulguée après la ratification du traité, c’est la loi qui s’applique au risque d’entraîner la responsabilité internationale de l’État haïtien.

Le système juridique haïtien est essentiellement légicentré. La constitution haïtienne laisse peu de places au Règlement, mais reconnait tacitement ce type de norme dans l’ordre juridique haïtien puisqu’elle donne au Conseil constitutionnel la mission de contrôler la constitutionnalité des lois, des Règlements et des actes administratifs (art. 190 bis).

II.- Le Règlement, source de légalité des actes administratifs

Les domaines qui ne sont pas réservés par la constitution à la loi peuvent faire l’objet de Règlement. Même en ces domaines, le législateur peut légiférer s’il le juge nécessaire. En effet, “le Pouvoir législatif fait des lois sur tous les objets d’intérêt public” (art. 111). Contrairement à la loi qui est du ressort du Pouvoir législatif, le Règlement relève du pouvoir réglementaire (A) et il est la troisième source de légalité des actes administratifs après la constitution et la loi; les traités étant assimilés à la loi. Donc, les actes administratifs doivent être conformes aux Règlements (B).

A.- Le pouvoir réglementaire 

En l’état actuel du droit positif haïtien, il existe deux types de pouvoir réglementaire: le pouvoir réglementaire général et les pouvoirs réglementaires spécialisés.

1. Le pouvoir réglementaire général

Selon la constitution du 29 mars 1987: “Le Premier ministre fait exécuter les lois. Il a le pouvoir réglementaire” (art. 159); ce pouvoir s’exerce par des Arrêtés qui peuvent être contresignés le cas échéant par les Ministres chargés de leur exécution (art. 159 et 162). Le Premier ministre exerce donc un pouvoir réglementaire général qu’il partage avec le Chef de l’État.

En effet, le Président de la République, en tant que chef de l’Exécutif exerce un pouvoir réglementaire général, même sans texte, pour prendre des Règlements de police à l’échelon national. Ce pouvoir découle de sa double mission de veiller à l’exécution des décisions judiciaires (art. 145) ainsi qu’à l’exécution de la constitution, à la stabilité des institutions et au fonctionnement régulier des pouvoirs publics (art. 136). C’est ainsi qu’il nomme par Arrêté pris en conseil des Ministres certains hauts fonctionnaires civils et militaires (art. 142 et s.).

Le Pouvoir exécutif peut prendre donc deux types d’Arrêtés: les Arrêtés réglementaires et les Arrêtés de nomination. En principe, l’Exécutif prend des Décrets uniquement pour publier des traités au journal officiel Le Moniteur, après ratification par l’Assemblée nationale.

Toutefois, il existe une pratique contraire à la constitution émanant de pouvoirs de facto qui profitent des ruptures à l’ordre constitutionnel récurrentes en Haïti pour prendre des Décrets pour réglementer certaines matières qui relèvent constitutionnellement de la loi. Pire encore, la Justice reste inactive et le Parlement demeure passif face à de telles atteintes à la constitution et à l’État de droit. Une fois le retour à l’ordre constitutionnel réalisé, l’Exécutif aurait dû envoyer ces Décrets au Parlement, sous forme de projet de loi, pour ratification. Le Parlement aussi a la possibilité de se saisir de ces Décrets en les présentant sous forme de proposition de loi. Enfin, le juge constitutionnel peut suspendre ces Décrets, quitte à moduler l’application de sa décision pour le futur afin de donner du temps à l’Exécutif et au Législatif de se conformer à la constitution. Car, il faut éviter de perturber le fonctionnement des institutions.

2. Le pouvoir réglementaire spécialisé

Un Ministre, statuant en tant que chef de service, peut prendre des Règlements pour organiser son administration. Les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences dans les conditions prévues par la loi. Concrètement, les Assemblées délibérantes des collectivités territoriales peuvent prendre des Arrêtés, dans le cadre de la loi, pour tout ce qui concerne les affaires locales. Par exemple, l’Assemblée municipale peut prendre des Arrêtés; le maire est chargé de publier les Arrêtés et de les faire exécuter.

B.- La conformité des actes administratifs au Règlement

Avant de parler de la conformité des actes administratifs au Règlement, il convient de faire la différence entre un Règlement autonome et un Règlement d’application des lois. Un Règlement autonome présuppose qu’il n’existe pas de loi régissant la matière règlementée par celui-ci; donc, la conformité à la loi ne saurait se poser dans un cas pareil. En revanche, un Règlement d’application des lois intervient pour compléter ou préciser la loi en question. Par conséquent, il doit être conforme à la loi.

Que se passe-t-il si un acte administratif est conforme à un Règlement qui lui-même est contraire à la constitution? Le Conseil constitutionnel sanctionnera ce Règlement inconstitutionnel et il constatera la nullité de l’acte administratif. Autre cas de figure: qu’en est-il si un acte administratif est conforme à un Règlement qui est contraire à la loi? La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif sanctionnera ce Règlement illégal et constatera la nullité de l’acte administratif. Selon le Décret du 10 mars 2006: La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif a pour mission de contrôler la conformité des actes administratifs aux lois et Règlements (art. 5 al. 2).

Jacques Alain Mondésir

Docteur en Droit public de l'Université de Lorraine, Alain Mondésir est détenteur d'un master en Droit public, spécialisation Droit des… Lire la suite

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